I.- EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La presente iniciativa legislativa tiene como finalidad modificar los artículos 31°, 200° y 203° de la Constitución Política del Estado con el propósito de introducir la legitimidad popular para iniciar los procesos de inconstitucionalidad y reconocer como derecho fundamental de carácter político el control que todo ciudadano puede hacer de las normas generales a través de un proceso de inconstitucionalidad.

Nuestra Constitución reconoce en el artículo 38° que: “Todos los peruanos tienen el deber de honrar al Perú y de proteger los intereses nacionales, así como de respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordenamiento jurídico de la Nación”.

Asimismo, en su artículo 51° establece que: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”.

Finalmente, en el segundo párrafo del artículo 138° se dispone que: “En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior”.

Estas normas recogen el Principio de la supremacía normativa de la Constitución. Esto significa que la Constitución tiene una jerarquía superior a las leyes y sobre cualquier otra categoría normativa, en consecuencia, ante una incompatibilidad entre la Constitución y otra norma de un ordenamiento jurídico determinado deberá aplicarse la Constitución.

Constitución y ley no son lo mismo. La Constitución proviene de un poder ilimitado, la ley, de un poder limitado. El control de constitucionalidad justamente busca que la ley no sobrepase sus límites y estos son los establecidos por la Constitución. La Constitución es la fuente originaria del ordenamiento jurídico de un determinado Estado y como consecuencia de ello, es también su fuente primaria, suprema, principal e inmediata. En este documento, se establecen las reglas sobre la forma como deben producirse todas las otras categorías normativas que admitirá un ordenamiento jurídico determinado para su funcionamiento. Por esto, todas estas otras categorías normativas –por ejemplo: leyes, resoluciones legislativas, ordenanzas, decretos legislativos, etc.- y su generación, son al final de cuentas, una aplicación de la Constitución.

Aquí puede advertirse la más importante diferencia entre la Constitución y las otras categorías normativas que pudieran existir en un ordenamiento jurídico determinado. La Constitución no está subordinada a otra categoría normativa, mientras que las otras categorías normativas –sin excepción, de modo directo o indirecto- están subordinadas a la Constitución. La Constitución no constituye aplicación de otra categoría normativa, mientras que las otras categorías normativas son una aplicación –directa o indirecta- de la Constitución. 

Por lo tanto, deben existir mecanismos que garanticen que la vigencia de la Constitución y estos son las garantías constitucionales establecidas en el Título V de nuestra Constitución. Una de las más importantes es el proceso de inconstitucionalidad, el cual reitera el modelo adoptado por la Constitución de 1979 de establecer legitimidad restringida para promover una demanda de esta naturaleza, con lo cual, la regla adoptada en el artículo 203° de la Constitución para defender el principio de Supremacía Constitucional fijado en el artículo 51° no guarda armonía con el deber de todos de defender la Constitución fijado en el artículo 38°, pues al existir un número delimitado de sujetos e entidades facultados a interponer una demanda de inconstitucionalidad, el control de constitucionalidad realmente es un privilegio y no un derecho.

Lo más grave es que los sujetos que actualmente están legitimados para ejercer control de constitucionalidad no han realizado una tarea óptima, coherente y responsable; principalmente los sujetos o entidades que son funcionarios públicos. Generalmente han hecho uso de esta atribución motivados por la afectación de un “interés directo”. En efecto, en la mayoría de los casos, sólo cuando es afectado una competencia específica o un interés concerniente a la entidad autorizada a hacer el control se ha presentado la demanda de inconstitucionalidad. ¿Por qué entonces restringir el control a unas pocas entidades que no están preocupadas por garantizar la supremacía normativa de la Constitución? ¿Por qué evitar la optimización de la defensa de la Constitución cuando existen mecanismos idóneos para tal propósito como la legitimidad popular?

En el cuadro siguiente, puede observarse una estadística de quienes han sido los sujetos que han promovido los 336 procesos de inconstitucionalidad presentados bajo la Constitución de 1993 y hasta el año 2009:

	Demandante	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	Total	%
01	El Presidente de la República	—	—	—	—	—	—	—	—	—	03	01	02	05	02	13	03.87
02	El Fiscal de la Nación	—	—	—	—	—	—	—	01	—	—	01	—	—	01	03	00.89
03	El Defensor del Pueblo	04	03	—	—	01	07	01	03	02	01	—	01	02	01	26	07.74
04	El 25% del número legal de congresistas	09	01	01	—	02	—	—-	02	01	02	02	03	04	05	32	09.52
05	5,000 ciudadanos	06	—	01	01	—	03	04	05	14	08	04	04	09	09	68	20.24
06	1% de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre que este porcentaje no exceda  de 5,000 firmas, si la norma es una Ordenanza Municipal		—	—	—	—	—	—	—	02	02	04	02	04	06	20	05.95
07	Presidente de Región	—	—	—	—	—	—	—	02	02	05	—	01	01	—	11	03.28
08	Alcalde Provincial	01	—	01	—	—	03	02	05	08	04	04	11	03	04	46	13.69
09	Colegios Profesionales	04	03	—	03	—	04	06	04	21	08	11	09	02	08	83	24.70
10	Otros (Alcalde Distrital o de Centro Poblado)	—	—	—	—	—	—	—	01	01	—	01	01	01	—	05	01.49
11	Otros (Persona Natural o Persona Jurídica de Derecho Privado)	—	01	01	02	05	01	03	01	03	01	05	02	02	01	28	08.33
12	Otros (Regidor Municipal)	—	—	—	—	—	—	—	—	—	01	—	—	—	—	01	00.30
		24	08	04	06	08	18	16	24	54	35	33	36	33	37	336	100%

El comportamiento institucional del Fiscal de la Nación es cuestionable pues solo hizo control constitucional en tres ocasiones, dos para defender sus intereses directos –pues cuestionó normas porque afectaban su “autonomía funcional”- y una para defender los intereses directos del Poder Judicial y así expresamente lo reconoció en su demanda. Una de las razones por las que se designó al Fiscal de la Nación como sujeto legitimado para las demandas de inconstitucionalidad es que representa a la sociedad en los procesos judiciales, en otras palabras, bajo un sistema de legitimidad restringida, la representación institucionalizada de la sociedad fue el criterio que justificó la designación de esta entidad, pero sin embargo, en la práctica se advierte que no ha cumplido su misión. El Fiscal de la Nación no tiene las restricciones impuestas a los Alcaldes Provinciales o a los Colegios Profesionales que sólo pueden hacer control constitucional en materias de su competencia o su especialidad, respectivamente. El Fiscal de la Nación pudo constituirse en el vehículo pertinente para canalizar demandas de sectores minoritarios de la sociedad pero en vez de ello, el Fiscal de la Nación sólo recurrió 3 veces en 14 años para ejercer el control de constitucionalidad.

Otro caso es el del Presidente de la República quien sólo ha hecho control en 13 ocasiones y recién desde el 2005. Para esto hay una explicación, la aparición de la función normativa de los Gobiernos Regionales. En otras palabras, principalmente porque las Ordenanzas Regionales podrían invadir las competencias del Poder Ejecutivo es que el Presidente de la República ha buscado garantizar la Supremacía Normativa de la Constitución. Por otro lado, el control de constitucionalidad exitoso contra los Decretos de Urgencia del Presidente de la República ha sido propiciado no por el Congreso u otra entidad del Estado, sino por los propios ciudadanos que agrupados en número no menor de 5,000 lograron que se declare la inconstitucionalidad de 4 de las 6 sentencias fundadas que expidió el Tribunal Constitucional contra este tipo de normas.

Puede verse además que es la participación institucionalizada de la sociedad –a través de los Colegios Profesionales- y la participación representativa de la sociedad – con 5,000 ó más ciudadanos o el 1% de la jurisdicción municipal- quien ha promovido más el control de constitucionalidad. Prácticamente más del 50% de los procesos de inconstitucionalidad tienen como demandantes a la sociedad civil. Entonces, es una necesidad para la defensa de la Constitución y el desarrollo de sus miembros que toda persona pueda activar el control de constitucionalidad pues la vigencia de la Constitución es un valor que interesa a todos para el desarrollo de su proyecto personal.

La posibilidad que un sistema de legitimidad popular para el control de constitucionalidad pueda provocar el colapso procesal del Tribunal Constitucional no es un hecho comprobado ni en los países que tienen este sistema –que por cierto son numéricamente más que los que tienen legitimidad restringida, al menos en Latinoamérica- ni en nuestro propio país, respecto del control de las normas con inferior jerarquía a Ley, en los cuales si existe legitimidad popular. Asimismo, debe tener en consideración que desde el punto de vista cuantitativo el control de la constitucionalidad de las normas con inferior jerarquía a Ley es teóricamente más probable que el de las normas con rango de ley vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, pues numéricamente son muchas más, pero a pesar de esta situación, la legitimidad popular en los procesos de control de constitucionalidad de normas con inferior jerarquía a ley no ha producido los problemas que los defensores de la legitimidad restringida consideran que pudiera ocurrir si se introduce la legitimidad popular en el control de constitucionalidad de las normas con rango de Ley. 

En el cuadro siguiente se muestra cuantos países latinoamericanos tienen legitimidad restringida y cuantos tienen legitimidad popular:

	País	Tipo de Legitimidad Activa en procesos (acciones) de inconstitucionalidad que pueden producir la anulación de la norma inconstitucional.
01	Colombia	Legitimidad Popular
02	Ecuador	Legitimidad Popular
03	Venezuela	Legitimidad Popular
04	Panamá	Legitimidad Popular
05	Nicaragua	Legitimidad Popular
06	El Salvador	Legitimidad Popular
07	Guatemala	Legitimidad Popular
08	Costa Rica	Legitimidad Popular cuando es un interés difuso o interés de la colectividad
09	Brasil	Legitimidad Restringida
10	Bolivia	Legitimidad Restringida
11	Chile	Legitimidad Restringida
12	Perú	Legitimidad Restringida
13	México	Legitimidad Restringida
14	Uruguay	Cualquiera con interés legítimo, directo y personal. (Se interpreta restrictivamente)
15	Honduras	Cualquiera con interés legítimo, directo y personal. (Se interpreta extensivamente)
16	República Dominicana	Cualquiera con interés legítimo y jurídicamente protegido. (Antes se interpretaba extensivamente ahora restrictivamente)
17	Argentina	No existe control que pueda producir la anulación de la norma
18	Paraguay	No existe control que pueda producir la anulación de la norma
19.	Cuba	No existe control jurisdiccional

Por otro lado, el control de constitucionalidad puede y debe calificar como un derecho fundamental de naturaleza política pues la violación de la Constitución impacta directa e indirectamente en el desarrollo de todos los miembros de la comunidad por ello la defensa de la Constitución además de ser un deber es un derecho. 

Como señala el profesor CASTILLO CÓRDOVA, “De manera general se puede afirmar que el contenido constitucional de un derecho fundamental sólo podrá estar conformado por aquellas pretensiones que cumplan las dos condiciones (…). La primera, que la obtención de la pretensión signifique la satisfacción de una necesidad humana; y segundo, que la obtención de la pretensión no signifique obstruir o impedir la satisfacción de otra necesidad humana”. (Ver: CASTILLO CÓRDOVA, Luis. Los derechos constitucionales. Elementos para una teoría general, p.61).

Es por ello que la finalidad de los derechos fundamentales es lograr el pleno desarrollo de la persona humana, por lo tanto, nadie ni nada debe ir contra ese pleno desarrollo tal como lo ha establecido ese pacto político llamado “Constitución”. Toda autoridad derivada de éste sólo tiene poder limitado. Y limitado por la Constitución. En consecuencia, si es admisible establecer que el control de constitucionalidad es un derecho fundamental, claro está, de “naturaleza política”, pues al quebrantarse la Constitución, indirectamente se está quebrantando las condiciones para el pleno desarrollo de las personas humanas que son parte de dicha comunidad política.

Dentro de los derechos fundamentales que una Constitución puede reconocer a todas las personas, también se encuentran los de naturaleza política y su fundamento es explicado por CASTILLO CÓRDOVA de la siguiente forma: “(…), en la medida que la titularidad del poder reside en el pueblo, y que los que en un momento determinado tiene atribuido el ejercicio del poder lo tienen por delegación, es que queda plenamente justificada la existencia de mecanismos que permitan a la población no sólo la fiscalización sobre el ejercicio del poder que realice el Gobernante, sino además que permitan la participación de la población en el ejercicio del poder en aquellas situaciones especialmente relevantes para la existencia de la comunidad política”. (Ver: CASTILLO CÓRDOVA, Luis. Los derechos constitucionales. Elementos para una teoría general, p.61).

Es así que dentro de los derechos políticos, algunos países como Colombia, con su Constitución de 1991, han reconocido expresamente como derecho constitucional al control de constitucionalidad. En efecto, su artículo 40°, dentro del Capítulo I, “De los derechos fundamentales”, bajo el título “Derechos del ciudadano”, prescribe que:

“Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:

(…)

6°) Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.

(…)”.

Finalmente, la garantía de la Acción Popular contra normas de inferior jerarquía a Ley sería eliminada pues el control de constitucionalidad recae en el Tribunal Constitucional quien es el órgano de control de la Constitución y eso evitaría criterios contradictorios en la interpretación constitucional.

II.- EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL.

La presente iniciativa legislativa tiene como finalidad modificar las normas que permitan la introducción de la legitimidad popular en el control de constitucionalidad, para ello se debe modificar los artículos 31°, 200° y 203° de la Constitución Política del Perú y en consecuencia todas aquellas que constituyan aplicación de tales normas, entre ellas, el Código Procesal Constitucional.

III.- COSTO BENEFICIO DE LA NORMA.

No hay costo para el Estado, el beneficio, por el contrario está en incorporar un sistema que pretende garantizar en forma efectiva e inmejorable la vigencia de su Constitución. Si existen más sujetos con legitimidad activa indudablemente van a existir más posibilidades de control y el mayor control va a redundar en mejores normas y en una Constitución menos contaminada, en otras palabras, el funcionamiento del pacto social en su más óptima versión. El colapso procesal del Tribunal Constitucional por la proliferación de demandas de inconstitucionalidad es solo un mito. No ha ocurrido con la Acción Popular en el Perú ni con las Acciones Populares de Inconstitucionalidad en países que ya la tienen incorporada a sus ordenamientos jurídicos. Por el contrario, la expedición de una sentencia en un proceso de inconstitucionalidad contra una norma puede tener el efecto positivo de reducir el número de amparos contra los efectos de esa norma, situación que ocurre con frecuencia en el país.

IV.- FÓRMULA LEGAL

Por lo expuesto, se somete a estudio el siguiente texto legal:

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA:

HA DADO LA LEY SIGUIENTE:

“Ley que modifica los artículos 31°, 200° y 203° de la Constitución Política del Estado”

Artículo 1°.- Modifíquese el artículo 31 de la Constitución Política del Estado, en los términos siguientes:

“Artículo 31°.- Los ciudadanos tienen derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades; demanda de rendición de cuenta y la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y de la Ley. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica”.

Artículo 2°.- Modifíquese el numeral 4 del artículo 200 de la Constitución Política del Estado, en los términos siguientes:

“Artículo 200°.- Son garantías constitucionales:

(…)

4.- El Proceso de Inconstitucionalidad, por infracción a la Constitución, que procede contra cualquier ley, decreto o en general, cualquier norma de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen”.

Artículo 3°.- Elimínese el numeral 5 del artículo 200 de la Constitución Política del Estado.

Artículo 4°.- Modifíquese el artículo 203 de la Constitución Política del Estado, en los términos siguientes:

“Artículo 203°.- Cualquier ciudadano puede iniciar un proceso de inconstitucionalidad contra cualquier norma de carácter general que infrinja la Constitución. La demanda de inconstitucionalidad de una norma debe interponerse dentro del plazo de tres años contado a partir de su publicación, salvo el caso de los tratados en que el plazo es de seis meses”.

Imagen: https://amparodosunivia.wordpress.com/2015/01/08/decretos/